Carlos Crespo*
A principios de junio
del 2010, el CONAMAQ, a través del entonces apumallku Rafael Quispe,
denunció que en una reunión con el presidente Evo Morales días antes,
éste les dijo que “la consulta (pública) ahuyenta las inversiones y
perjudica la ejecución de obras por lo que no se podrá aplicar”,
mientras que el senador por el Movimiento Al Socialismo (MAS) y ex
ejecutivo de la CSUTCB Isaac Ávalos afirmaba “que la consulta directa a
los pueblos está establecida en la CPE, pero que debe ser regulada” y
que “…hay un problema con la dirigencia de indígenas y campesinos, que
se oponen a que los inversionistas construyan escuelas, hospitales o
carreteras y prefieren recibir recursos económicos. A nosotros nos
parece ‘sospechoso’” (Los Tiempos, 10-VI-2010).
En diciembre del 2011, en la presentación del plan de exploración de
YPFB 2012-2020, el gobernante boliviano seguía afirmando “que estos
procesos (de consulta pública) no deben retrasar la actividad
exploratoria. “En las áreas de exploración, es necesario garantizar la
consulta previa, coadyuvar y apoyar a la consulta y no mediante la
consulta, perjudicar la exploración; son los problemas que se nos han
presentado en los últimos años”. (El Día, 20-XII-2011)
Desde el inicio de su gestión, la consulta previa ha sido considerada
un obstáculo a la estrategia del “gran salto industrial” en la que
halla empeñada el gobierno del MAS. Hoy, que el gobierno defiende a capa
y espada la consulta pública para la construcción de la carretera, como
“expresión de derecho democrático, constitucional y colectivo que
tienen los pueblos indígenas” [1], uno se pregunta: ¿por qué este
cambio? En realidad como veremos, es una táctica para neutralizar la
marcha indígena y continuar con su propósito de construir la carretera
por el TIPNIS.
El proceso de consulta pública a realizarse a partir del 10 de mayo
evidencia varios problemas que no solo inviabilizan su implementación,
sino que reproducen patrones de conducta del gobierno en su manejo del
país, los que serán analizados en el presente texto. Para ello, se
analizan, la Ley No 222. De consulta a los pueblos indígenas del TIPNIS y
el Protocolo para consulta participativa a los pueblos indígenas del
TIPNIS, documento que establece los procedimientos de su implementación.
Este texto está dividido en cuatro secciones; en la primera se
defiende el argumento que la consulta no incluye directamente a la
carretera, objeto central de la disputa. La ambigüedad de los alcances y
términos de la consulta, expresados en el Protocolo, son analizados en
la segunda parte, mientras que en la tercera se sostiene que el estado
es quien controla todo el proceso de consulta, vulnerando la norma
constitucional y la autonomía indígena. Finalmente se realizan
consideraciones críticas de la metodología utilizada para la consulta,
evidenciando perspectivas neocoloniales típicas del estado racista.
1. NO SE CONSULTA SOBRE LA CARRETERA
La Fundación Tierra denunció que “el protocolo está enfocado a
preguntar a los indígenas sobre las características de la ruta y no su
aprobación o desaprobación” (Página 7, 18-IV-2012). Efectivamente,
veamos la finalidad de la consulta en la ley 222: “Artículo 4.
(Finalidad de la consulta). Lograr un acuerdo entre el Estado
Plurinacional de Bolivia y los pueblos indígena originario campesinos
Mojeño-Trinitario, Chimane y Yuracaré, sobre los siguientes asuntos:
a. Definir si el Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure
– TIPNIS debe ser zona intangible o no, para viabilizar el desarrollo
de las actividades de los pueblos indígenas Mojeño-Trinitario, Chimane y
Yuracaré, así como la construcción de la Carretera Villa Tunari – San
Ignacio de Moxos.
b. Establecer las medidas de salvaguarda para la protección del
Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure – TIPNIS, así como
las destinadas a la prohibición y desalojo inmediato de asentamientos
ilegales respetando la línea demarcatoria del TIPNIS.”
Esta misma perspectiva se reproduce en el Protocolo; veamos los objetivos de la consulta señalados en el documento:
“- Establecer acuerdos con las comunidades indígenas del TIPNIS a
través del desarrollo de la Consulta Previa; Libre e Informada con
relación a las condiciones necesarias que deben establecerse en el
TIPNIS para su protección, el desarrollo de programas de manejo de
recursos y el desarrollo de infraestructura que no provoque cambios
serios en la funcionalidad de los ecosistemas.
- Determinar las condiciones y oportunidades para establecer la
implementación de programas y proyectos de desarrollo en el territorio, a
partir del establecimiento de mecanismos que permitan establecer un
aprovechamiento racional y sostenible de los recursos naturales y
contribuir al desarrollo más armónico de las poblaciones del territorio,
respetando sus valores, creencias, usos y costumbres”.
Objetivos específicos: - Desarrollar el proceso de consulta con la
información presentada a través de un proceso de diálogo y construcción
colectiva de las posibles alternativas para establecer acuerdo con
relación a:
- Si la intangibilidad garantizará los criterios culturales y
principios de convivencia armónica con la naturaleza y la conservación
de la biodiversidad del territorio. - Si la intangibilidad permitirá y
garantizará la conservación de las principales áreas de producción y
explotación, aprovechamiento y conservación de los RRNN y espacios de
reproducción económica, social, espiritual y cultural, así como el
ejercicio pleno de los derechos y obligaciones con la madre tierra.
- Desarrollar el proceso de consulta para establecer todas las
condiciones y mecanismos necesarios para la protección del TIPNIS en
relación a las acciones depredadoras y de asentamientos ilegales, así
como garantizar sus límites y la integridad territorial.
- Desarrollar el proceso de consulta previa, libre e informada y
determinar acuerdos entre las partes para establecer las mejores
condiciones posibles para la construcción de la primera carretera
ecológica en Bolivia que incorpore el diseño, uso y aplicación de
tecnologías innovadoras para la conservación y preservación de los RRNN
para reducir al mínimo los posibles impactos ambientales, y se puedan
asegurar un desarrollo armónico con el menor impacto ambiental para
alcanzar mayores beneficios para el desarrollo, como parte de los
consensos que permitirán iniciar un proceso transformador en el TIPNIS.”
Los contenidos de la consulta según el Protocolo se dividen en tres:
salvaguardas y protección “a la integridad” del TIPNIS, el análisis de
la intangibilidad y finalmente la “carretera ecológica” (punto 5). Más
allá de la retórica ideológica, en realidad la consulta gubernamental
busca “concertar” con los indígenas la eliminación de la intangibilidad
del TIPNIS que permita desarrollar actividades en pro del desarrollo de
la región, incluyendo la carretera Villa Tunari – San Ignacio de Moxos, y
por otro establecer con los indígenas medidas de mitigación y
prevención por los impactos provocados por los proyectos de desarrollo,
entre ellos la carretera, y los asentamientos cocaleros.
Pero, la construcción de la carretera por el TIPNIS no es objeto
directo de consulta. Más grave aún, se asume que la carretera pasará por
el TIPNIS y la consulta solo sirve para identificar probables impactos y
medidas de mitigación y prevención. En el Protocolo la carretera es un
tema más, por ello en la matriz de identificación y mitigación de
impactos (punto 4.g) aparece la construcción de la carretera San Ignacio
de Moxos-Villa Tunari (ver cuadro 3 en Anexo), pero las preguntas están
referidas a los programas y proyectos que propondrían, una valoración
de los impactos y sus recomendaciones de mitigación, pero la existencia
misma de la carretera por el TIPNIS no es puesta en discusión, se asume
que será construida.
La exclusión de la carretera como objeto de la consulta desplaza el
tema central del conflicto - la construcción de la carretera por medio
del TIPNIS, hacia sus efectos e impactos; de esta manera el eje central
de las discusiones serán beneficios, compensaciones, medidas de
mitigación, prevención, a cambio de la carretera; expresión de una
salida por cooptación al conflicto por parte del gobierno, pero que no
resuelve el origen de la resistencia indígena.
2. AMBIGÜEDAD CONCEPTUAL EN EL PROTOCOLO
Se esperaría que el Protocolo tenga claridad y precisión sobre los
conceptos, procedimientos, alcances de la consulta, dada la sensibilidad
del tema, más aún cuando existen valoraciones diferentes de la
bioregión del TIPNIS y sus recursos, por ello llama la atención la
ambigüedad de los términos y conceptos utilizados para definir los
alcances de la consulta.
Volvamos a leer los objetivos señalados en el Protocolo: se intenta
definir la “intangibilidad”, se busca “viabilizar el desarrollo de las
actividades de los pueblos indígenas”, que los acuerdos eviten “…cambios
serios en la funcionalidad de los ecosistemas”, además de buscar el
“aprovechamiento racional y sostenible de los recursos naturales”, el
“desarrollo más armónico”, en base a “principios de convivencia armónica
con la naturaleza”, protegiendo el TIPNIS contra “acciones
depredadoras”, y utilizando “tecnologías innovadoras para la
conservación y preservación de los RRNN”.
¿Cómo se mide la intangibilidad, el desarrollo y convivencia armónica
o la seriedad de los cambios? ¿Según qué criterios de valoración?
¿Racional y sostenible según quien? ¿Según los indígenas o según los
estándares gubernamentales y corporativos? ¿Quién y cómo se define lo
que es acción depredadora? ¿Son innovadoras las tecnologías informáticas
y satelitales en las que están basados los mercados de carbono, por
ejemplo? La ambigüedad de los alcances de la consulta hacen manipulables
los resultados, pues cada sector tiene su criterio de valoración, pero
al ser una relación de fuerzas, el sector más fuerte –normalmente el
estado y las corporaciones privadas, quien impone finalmente su
criterio.
Más aún, se excluyen enfoques críticos del capitalismo verde y su
discurso de sustentabilidad [2]; por ejemplo, ¿por qué no incluir
enfoques multicriteriales o criterios de valoración basados en el
metabolismo ecosocial del territorio indígena, o incorporar las nociones
de límites ecológicos y principios precautorios como guías de la
consulta?
3. EL ESTADO CONTROLA EL PROCESO DE CONSULTA
¿Quién lleva a cabo el proceso de consulta pública? El senador por el
MAS Adolfo Mendoza afirma que el Estado estará presente en todas las
etapas del proceso de consulta para llegar a acuerdos con los indígenas.
“En todo momento, el Estado tiene que estar presente, porque el que
consulta es el Estado y el que tiene derecho a ser consultado es el
pueblo indígena” (20-03-12).
¿Qué dice al respecto la Constitución Política del Estado
Plurinacional de Bolivia (CPEP)? En su artículo 30. Inc. 15. entre los
derechos indígenas señala: “A ser consultados mediante procedimientos
apropiados, y en particular a través de sus instituciones, cada vez que
se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de
afectarles. En este marco, se respetará y garantizará el derecho a la
consulta previa obligatoria, realizada por el Estado, de buena fe y
concertada, respecto a la explotación de los recursos naturales no
renovables en el territorio que habitan”. Y el art 352: “La explotación
de recursos naturales en determinado territorio estará sujeta a un
proceso de consulta a la población afectada, convocada por el Estado,
que será libre, previa e informada. Se garantiza la participación
ciudadana en el proceso de gestión ambiental y se promoverá la
conservación de los ecosistemas, de acuerdo con la Constitución y la
ley. En las naciones y pueblos indígena originario campesinos, la
consulta tendrá lugar respetando sus normas y procedimientos propios.”
De acuerdo a la CPEP, la consulta, si bien es “convocada” y
“realizada por el Estado”, se la desarrolla “a través de las
“instituciones”, “normas y procedimientos propios”. Es decir, son las
organizaciones indígenas las protagonistas del proceso, expresión del
respeto de su autonomía. El estado acompaña el proceso, verifica su
legalidad y que se lleve a cabo dentro sus criterios de transparencia y
democracia.
Contradiciendo lo anterior, tanto de la Ley 222 como el Protocolo son
documentos que ordenan y regulan la consulta como hecho estatal, pues
son las autoridades gubernamentales quienes convocan, organizan,
facilitan, sistematizan, emiten juicio sobre el proceso, vulnerando el
sentido de protección a los sistemas comunitarios en el acceso y uso a
los RRNN y sus servicios, que tiene la norma constitucional.
En el punto 4.ii.a del Protocolo, Desarrollo de la consulta en las
comunidades, se establece la conformación y capacitación de 15 brigadas,
quienes llevarán a cabo el proceso de consulta, compuestas por 5
representantes cada una: 1 del ministerio de OOPP, 1 del ministerio de
MA y agua, “dos indígenas que apoyarán en el proceso de consulta” -solo
apoyan, y 1 encargado de logística. En las bases de la consulta del
Protocolo–punto 3, referido al marco normativo, en sus consideraciones
previas establece “que los alcances de los resultados de esta consulta
tiene algunos límites.
Los acuerdos alcanzados deben: - Estar con concordancia con los
principios del Estado plurinacional de Bolivia expresados en la CPEP y
del Plan Nacional de Desarrollo; - Considerar que el TIPNIS tiene una
doble condición de Parque Nacional y Territorio Indígena. No puede
fragmentarse su territorio (ANEXOS II) - El Territorio Indígena TIPNIS
(TCO) es parte del Territorio del estado Plurinacional de Bolivia, y en
este marco debe ser parte de las decisiones estratégicas que se deben
tomar para las regiones, los departamentos y el país”.
Es decir, la autonomía indígena opera mientras esté sometida al estado
nación. Las autonomías indígenas constituían el desafío de construir,
cohesionar de otra manera al país, que no sea a través de la forma
estado homogeneizador. En lo concreto, están rayando la cancha dentro
sus reglas. [3]De esta manera, reproducen una postura estadocéntrica de
la autonomía indígena en el tema de la consulta pública.
Finalmente, ¿el Estado asume como vinculantes los resultados de la
consulta? Como se sabe, previamente los funcionarios de gobierno fueron
reacios a definir la consulta pública como vinculante. Pero, el artículo
10 de la ley 222, referido al carácter de los acuerdos de la Consulta,
señala que “Los acuerdos logrados en el proceso de Consulta son de
cumplimiento obligatorio para el Estado Plurinacional y los pueblos
indígena originario campesinos Mojeño-Trinitario, Chimane y Yuracaré”.
Es obligatorio pero no vinculante; “lo vinculante es un concepto ligado a
la democracia representativa y tiene que ver con el referéndum. El
hecho vinculante está en la elección con voto ciudadano”, dice el
senador Mendoza, reproduciendo la ambigüedad del proceso.
4. METODOLOGÍA (NEO)COLONIAL DE CONSULTA
Hay varios aspectos metodológicos a destacar. En el punto e)
Identificación de aspiraciones y demandas comunales, se dice que “Los
facilitadores y las autoridades comunales recogerán las aspiraciones y
demandas de la comunidad” (ver cuadro No 1 en ANEXO). Aspiración es su
idea de futuro, tiempo lineal aplicado a sociedades cíclicas, “sin
historia”; ¿qué criterios se utilizan para determinar las aspiraciones y
demandas? Más aun, los sueños de futuro tienen un límite, “el alcance
de la consulta”: ¿cuál es tal alcance? ¿Cómo se lo determina? Asimismo,
¿se introduce una valoración de los impactos en términos (+) o (-):
según que parámetros o criterios de valoración?
Para el diagnóstico de necesidades, aspiraciones, identificación de
impactos y medidas de mitigación, han decidido adoptar técnicas
provenientes de los diagnósticos rurales rápidos, que en general se
caracterizan por su reduccionismo y fragmentación de la realidad. [4]Son
culturas orales, donde el habla, los gestos, ritos, son la base para la
formación de los consensos en el grupo, y no pueden ser reducidos a
matrices temáticas, lineales, inadecuadas para entender las complejas
interacciones de las sociedades indígenas con su territorio y los
imaginarios que emergen. El Protocolo evidencia la práctica
(neo)colonial del estado sobre los indígenas, esta vez considerados como
niños y sobre los cuales se aplica una serie de técnicas “didácticas”
de provisión de información y valoración. Sin duda una forma de racismo
estatal. La incompatibilidad entre el formato de la consulta y las
prácticas indígenas se explica también porque el Protocolo nunca fue
concertado con las autoridades y organizaciones indígenas, una evidencia
más de la intervención estatal en este proceso. [5]
De yapa, como está expresado en el punto 4.b), referido a la
instalación de la consulta, entrela información pertinente que
difundirá, solo se incluye información oficial o favorable al gobierno,
incluyendo una propuesta de “carreta ecológica” en los idiomas de los
pueblos indígenas, pero ningún informe o reporte crítico a la carretera
(ver Cuadro 2 en ANEXO). ¿Cómo se puede establecer una consulta
transparente cuando solo un actor –el estado, con mayor capacidad de
desplegar dispositivos de poder, es el que puede comunicar? [6]
Finalmente, la consulta pública promovida por el gobierno ha dejado
de ser de buena fe y no es previa, como establece la norma. No es de
buena fe porque el gobierno es actor del conflicto y al mismo tiempo
maneja y control todo el proceso de consulta pública; asimismo, hay
desconfianza de las acciones del gobierno y sus operadores, por tanto no
existe un ambiente para alcanzar acuerdos. Tampoco es una consulta
previa porque el gobierno, a pesar de haber roto el contrato con OAS, ha
decidido construir la carretera por el TIPNIS “sí o sí”, cuenta con un
diseño y un crédito.
Con esos antecedentes, ¿por qué insistir en realizar la consulta en el TIPNIS?
NOTAS:
1. Ver María Lohman (2012) Ley 222 de “Consulta Previa…” lo no dicho en la campaña mediática”. 8 pp.
http://somossur.net/documentos/lohman_campana_mediatica.pdf
2. La ambigüedad de los términos utilizados en el Protocolo recuerda al
concepto de desarrollo sostenible, dominante en el marco normativo,
institucional del actual gobierno; es un concepto que pretende articular
crecimiento económico indefinido y conservación de los RRNN y el medio
ambiente, en la realidad imposible pues no es posible crecer
indefinidamente en un planeta finito. Por otro lado, es un concepto que
describe una situación ideal –como desearíamos que funcione la sociedad,
el gobierno o el medio ambiente, pero que no existe en la realidad.
Esta ambigüedad le permite ser un concepto utilizado por los
neoliberales y los socialistas, los amantes del mercado y los
estatolatras.
3. Lo mismo en las finalidades; se señala que los acuerdos finales
"buscan reconstruir un balance entre los beneficios a los pueblos
indígenas y los beneficios para la población nacional". Donde lo
nacional –estatal tiene las de ganar.
4. Estas técnicas están muy presentes en los instrumentos para la
elaboración de planes operativos anuales y planes de desarrollo
municipal, introducidos por la participación popular (LPP).
5. Entre los defensores del discurso de los derechos, oficialistas y
opositores, se ha planteado un debate acerca de la pertinencia –o no, de
aplicar la consulta a los habitantes indígenas asimilados por el
sindicalismo cocalero, que tienen su titulación individual y están
afiliados a la CONISUR. Apoyado en el convenio 169 de la OIT
constitucionalizado por el país, el senador Mendoza ha acusado de
racistas a quienes se oponen su aplicación en estas zonas, pues se
estaría discriminando a estos indígenas. El tema es que tanto el
convenio como la CPEP relacionan la aplicación de la consulta pública
con los llamados “derechos colectivos”, pues se busca protegerlos y
promoverlos, dado que se asume su “indefensión”. El derecho
“individual”, como en el caso de los indígenas titulados
individualmente, está protegido por el derecho positivo vigente, por
tanto no es parte del alcance de la consulta pública.
6. En el punto 4.i. Agregación de los resultados de la consulta en
niveles supracomunales, señala que "concluida la consulta en las
comunidades se organizará la información según criterios tradicionales
de sub-cuenca; zonificación de plan de manejo y/o formas propias de
organización”. Desconociendo que tal zonificación ha sido introducida
por el Estado y las ONGs, como parte de un proceso de legibilización
(Scott, 1998), es decir de su reconocimiento y registro por el estado.
BIBLIOGRAFÍA:
Gaceta Oficial del Estado Plurinacional de Bolivia (2012) Ley No 222. De consulta a los pueblos indígenas del TIPNIS. 7 pp.
www.gacetaoficialdebolivia.gob.bo
NN (23012) Protocolo para consulta participativa a los pueblos indígenas
del TIPNIS (Documento de trabajo 24 de marzo de 2012). 17 pp.
Scott, James C. (1998) Seeing Like a State. How Certain Schemes to
Improve the Human Condition Have Failed. Yale University Press: New
Haven and London. 445 pp.
* Investigador del CESU-UMSS. Una versión preliminar fue presentada
en el foro debate “TIPNIS: Balance del conflicto”, organizado por la
Carrera de Sociología (UMSS), el 18/IV/2012. Agradezco a los y las
activistas del TIPNIS de Cochabamba que facilitaron material para la
elaboración del texto.
** Este es un servicio de la Plataforma de Política Energética, un
espacio permanente, plural y abierto a todos, para compartir
información, generar conocimiento y promover el debate público sobre los
temas fundamentales del sector energético (
www.plataformaenergetica.org)
