Marco Octavio Ribera Arismendi
Biólogo y ecologista
Septiembre 2011
La consulta pública es un instrumento de
gestión socio ambiental que ha tenido escaso desarrollo normativo. Únicamente
está previsto de forma escueta en el Reglamento de Prevención y Control
Ambiental o RPCA, Art. 162
(En la fase de
identificación de impactos para considerar en un EEIA, el representante legal
deberá efectuar la Consulta Pública para tomar en cuenta observaciones,
sugerencias y recomendaciones del público que pueda ser afectado por la
implementación del proyecto, obra o actividad). Además, tiene un tratamiento específico aunque estrictamente sectoralizado para
el tema de hidrocarburos, en el DS 29033, por tanto es por tanto de uso
limitado. El tema, no aparece en el reglamento para el sector minero, ni en el
reglamento de áreas protegidas. Aparece en la actual Constitución Política del
Estado, únicamente en un inciso del Artículo 30 sobre los Derechos de las
Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesinos (….A
ser consultados mediante procedimientos apropiados, y en particular a través de
sus instituciones, cada vez que se prevean medidas legislativas o
administrativas susceptibles de afectarles. En este marco, se respetará y
garantizará el derecho a la consulta previa obligatoria, realizada por el
Estado, de buena fe y concertada, respecto a la explotación de los recursos
naturales no renovables en el territorio que habitan).
En relación a los convenios y declaraciones
internacionales, refrendados por leyes nacionales, se tiene al Convenio 169
enmarcado en la OIT, refrendado por la Ley 1257 (dic. 1991), y de carácter
vinculante, que determina como uno de los Derechos de los Pueblos indígenas: A ser consultados de buena fe, mediante
procedimientos apropiados y a través de sus instituciones representativas,
respecto de decisiones administrativas o legislativas, así como planes de
desarrollo. También establece: Que
los gobiernos deberán establecer mecanismos y procedimientos apropiados de consulta
con los pueblos indígenas; Consultar a los pueblos indígenas antes de realizar
trabajos de prospección y de explotación de minerales o recursos del subsuelo u
otros recursos cuya propiedad sea del Estado, pero que se encuentran en las
tierras de propiedad de los pueblos indígenas; y Consultar a los pueblos indígenas cada vez que se considere
modificar su capacidad de enajenar sus tierras.
Finalmente,
está la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos
indígenas, del 13 de septiembre del 2007, refrendada por la Ley 3760 (nov.
2007), de carácter no vinculante, la cual establece en dos artículos, mandatos
sobre el tema de la consulta. Artículo 19: Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los
pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones representativas
antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los
afecten, a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado; Artículo 32: Los Estados celebrarán consultas y cooperarán
de buena fe con los pueblos indígenas interesados por conducto de sus propias
instituciones representativas a fin de obtener su consentimiento libre e
informado antes de aprobar cualquier proyecto que afecte a sus tierras o
territorios y otros recursos, particularmente en relación con el desarrollo, la
utilización o la explotación de recursos minerales, hídricos o de otro tipo.
La Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de
los pueblos indígenas, incorpora el concepto de consentimiento libre, previo e
informado,
ligado al de la consulta, lo cual significa un
enorme avance conceptual y en términos de la auto-determinación, pero que al
ser dicha declaración NO vinculante, su alcance aplicativo es muy
limitado.
La escasa atención y poca voluntad política
para tratar el tema de la consulta, además del ya mencionado reducido
desarrollo normativo, significa un elevado grado de generalización y
ambigüedad, lo cual se traduce en
limitaciones y distorsiones al momento de la aplicación.
En relación a la problemática del TIPNIS,
en lo referido al tramo 2, el tema de la consulta se ha convertido en una
situación casi paradigmática y sujeta a un manejo confuso y discrecional por
parte del gobierno.
En junio del 2011, la organización indígena
del TIPNIS, ante la “aprobación-inauguración oficial” del tramo (un acto que
aunque simbólico, del todo al margen de la normativa), observaba que el proceso
era impulsado por el gobierno, sin que existe un Estudio de Evaluación de
Impacto Ambiental, como tampoco la
consulta pública respectiva. La primera reacción del gobierno ante la posición
indígena fue que el proceso de la consulta “no era vinculante” y que el rechazo
indígena al camino, no tendría repercusión alguna en la decisión. Aunque poco
tiempo después, las palabras del primer mandatario fueron mas lejos al afirmar
que el camino se haría “con o sin consulta” (también se dijo: “quieran o no
quieran”). De cualquier forma, la consulta pública en el imaginario de las más
altas autoridades de gobierno, es una “especie de chantaje, una forma de
extorsión a las empresas privadas y a las oficinas del Estado”, algo que ha
sido explicitado públicamente (La Razón 28, abril, 2011).
Ante la posición del gobierno, la reacción
del movimiento indígena fue rechazar la consulta, debido a su inutilidad
respecto de la decisión gubernamental. Esto fue poco antes que se inicie la
marcha indígena desde Trinidad.
En septiembre del 2011, el discurso y
posición del gobierno mostró un cambio inusitado. Proponía la consulta pública
respecto del camino, pero incluyendo al sector colonizador del polígono 7
(sector del sudeste del TINIS, ya ocupado por colonos cocaleros), el cual,
poblacionalmente es mayoritario respecto a la población indígena del área.
Como se puede observar es una concatenación
de un manejo inconsistente y lleno de artimañas del tema de la consulta,
dirigido a la aprobación a cualquier precio, del funesto tramo 2 que atravesará
el TIPNIS.
Si en la primera instancia, el Ministro de
la Presidencia, enfatizaba que la consulta “era no vinculante” y que por tanto el
rechazo indígena no paralizaría la obra, entonces, esta segunda opción, que es
una argucia que incluyen a los colonos, tampoco debería ser vinculante, y el
eventual “si” a la obra, no debería tener valor alguno en la decisión sobre el
camino. Desde luego esto no sucederá, y el gobierno pretende manipular el
instrumento de la consulta para mostrar un asentimiento mayoritario a la obra.
Si se toma el TIPNIS como un todo y se
aplica friamente el artículo 162 del RPCA, el “público”, como menciona ambigua
y genéricamente dicha norma, son todos, indígenas y colonos. Dicha generalidad
y debilidad intrínseca de la norma, estaría permitiendo la artimaña que plantea
el gobierno.
Asumiendo el enfoque de la actual
Constitución Política del Estado, el
Artículo 30, habla sobre los derechos de las Naciones y Pueblos Indígena
Originario Campesinos, donde también existe una buena dosis de ambigüedad.
Inicialmente y por principio, se reconocen y auto-identifican como indígenas y
originarios, los Mojeños, Yuracares y Chimanes, no así los colonos, que
eufemísticamente se auto denominan “interculturales”. Sin embargo estos podrían
apelar a la connotación de campesinos, lo cual nuevamente vuelve a entrampar el
enfoque efectivo de la consulta.
Si se asume el concepto de derecho
propietario de la tierra como un elemento de orientación de la consulta,
entonces los Mojeños, Yuracares y Chimanes, a partir del decreto 22610 de 1990
que establece la TCO, tienen un derecho exclusivo sobre la consulta. Los
procesos de saneamiento y el titulo ejecutorial de la TCO del año 2009 (que
implica solo un poco mas de 1 millón de hectáreas respecto del total asumido en
el decreto 22610), vuelven a entrampar la situación, y el polígono 7 ocupado
por la colonización, adquiere una particular y controversial connotación de
legalidad.
Una consulta bajo estas circunstancias y
bajo una lógica de buena fe, como recomienda las diversas normas y la NCPE, podría
definirse por separado, es decir los indígenas amazónicos, definen su posición
respecto del tramo 2 en especial (el tramo más crítico ecológica y
culturalmente, entre río Ichoa y Santo Domingo) y los colonos sobre el tramo 2,
pero en el polígono 7, es decir solo entre Isinuta y San Antonio de Moleto
(antes del río Ichoa). Esto significaría un camino ampliado y asfaltado, como
prevé el gobierno y la ABC, pero solo en el polígono 7. Una figura que se podría
antojar incluso como absurda, pero que desde luego, no es lo que quiere el
gobierno ni los colonizadores, aunque podría satisfacer en parte a los
indígenas al no afectarse supuestamente el sector más crítico del tramo 2.
De todo esto, se percibe que la Consulta
pública, de ser en teoría una herramienta de gestión para la prevención y
control de impactos ambientales (y a pesar de sus vaguedades e inconsistencias),
se convierte por la manipulación gubernamental, en un arma de avasallamiento de
los derechos indígenas y las áreas protegidas.
En la misma línea de un mal manejo del
instrumento, la consulta quiere ser manejada una vez mas, al margen de las
prescripciones y recomendaciones de las normas y la propia NCPE. Veamos, la
normas reiteran “a través de
sus instituciones representativas”, vale
decir sus organizaciones matrices como Centrales y Subcentrales indígenas. Las
intenciones anunciadas del gobierno, de “consultar a las 64 comunidades” del
TIPNIS, es un despropósito y vulnera todas la normas referidas a la consulta
pública. Ello da lugar a la cooptación y manipulación, dividiendo a las
comunidades y alejándolas de sus instancias de representatividad, en resumen,
debilita la estructura organizacional. Esto precisamente ocurrió el año 2009 y
2010 en la región de Alto Beni, en el Bloque petrolero Liquimuni, donde la
empresa Petroandina con apoyo de YPFB y la autoridad sectorial, realizaron una
deficiente y amañada consulta pública, comunidad por comunidad, que desembocó
en una división de las comunidades Mosetenes y el debilitamiento de la OPIM
(Organización del Pueblo Indígena Moseten). A este proceso, claramente “no de
buena fe”, y que contrasta con lo que recomienda la norma, se lo aclamó desde las
oficinas estatales como una forma de profundizar la democracia, sin duda un sin
sentido si se observan los resultados.
Un elemento adicional que ejemplifica con
claridad la absoluta inconsistencia y arbitrariedad con la que las oficinas
gubernamentales manejan e interpretan la norma, se refiere al argumento del
sector hidrocarburos para justificar sus operaciones al interior de áreas
protegidas y espacios indígenas, por una parte cita el carácter estratégico de los recursos naturales, definido en los Artículos
342, 348 y 385 de la Constitución Política del Estado. Lo que causa asombro por
lo alegre y simple del razonamiento es que se esgrime para las operaciones
petroleras, nada menos que la
cualidad de bien común de las
áreas protegidas (SENA-Fobomade, Sept 2011). Algo inédito e inaudito, donde no
se considera el “bien común”, en función al objetivo de creación del área
protegida (protección de la biodiversidad y del patrimonio cultural, prestación
de servicios ecosistémicos, oportunidades de investigación y monitoreo, usos
alternativos de bajo costo ambiental, etc.) sino todo lo contrario, el bien
común como una salida tramposa para impulsar procesos desarrollistas
depredadores de la naturaleza y el bien común.
Fuentes
DPLF/OXFAM.
2011. El
derecho a la consulta previa, libre e informada de los pueblos indígenas. La situación de Bolivia, Colombia,
Ecuador y Perú.
Fundación para el Debido Proceso Legal, 2010. El Derecho a la
consulta de los pueblos indígenas del Perú.
RIBERA,A.M.O.
2010 c. Sector Hidrocarburos: Análisis general, Zona Tradicional, Norte de La
Paz. Actualización 2009-2010. Serie de Estudios de Caso sobre Problemáticas
Ambientales en Bolivia. LIDEMA. La Paz, Bolivia. 220 p
Reglamento de Prevención y Control
Ambiental
Nueva constitución Política del Estado
Convenio 169 de la OIT, Ley 1257 (dic.
1991).
Declaración de las Naciones Unidas
sobre los derechos de los pueblos indígenas, Ley 3760 (sept. 2007).
Iskenderian,E.A.
2011. TIPNIS Consulta, Impactos y Amenazas en el Territorio Indígena Parque
Nacional Isiboro Sécure.
SENA-Fobomade, Sept 2011
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